Версия для печатиИдеологическая роль государства в реформе образования не вызвала «цементирования» и централизации системы образования, поскольку основная установка состояла в максимальном приближении к рыночному регулированию развития образования и участию общества (покупателей) в управлении образованием. В попытках создания рыночной среды для образовательных учреждений, находящихся в перманентном застое, в Великобритании предпринимались очень интересные и небезуспешные эксперименты. Один из них состоит в образовании локального конкурента (колледжа или школы), изначально настроенного на инновационный стиль работы и задающего «планку» качества услуг.
Не делая никаких выводов об удачности реформирования образования в Великобритании по сравнению с США, необходимо отметить один важный факт – в Великобритании государство взяло на себя роль проводника идей изменений и инноваций в области образования. Это в конечном итоге позволило с большим успехом использовать Управляющие советы школ, как механизм участия общества в управлении образованием. В одной из научных публикаций отмечается, что в США не удалось установить консенсус на национальном уровне относительно целей и средств реформы образования, что затруднило установление консенсуса на уровне штатов и советов школ.
Органы общественного управления школой были созданы законом Великобритании в 1986 г. Тогда полномочия органов управления ограничивались назначением директора и совещательными функциями в отношении содержания образования.
В 1988 г. было принято решение о делегировании полномочий непосредственно школе по распоряжению бюджетом, и был введен принцип подушевого финансирования. Эти изменения заняли 4 года. В 1993 г. органам общественного управления было делегировано еще одно полномочие, которое было затем у них, однако, изъято. У них появилось право полностью исключить посредников в лице местных органов управления образованием и получать финансирование напрямую от государства. Если они хотели принять решение о переходе на прямое финансирование, они обязаны были организовать родительский референдум, который должен был поддержать или отвергнуть принятое решение.
В последующие 4 года примерно тысяча школ из 25.000 решили принять такую форму правления. У школьных директоров появилась дополнительная степень свободы.
Недостатками этой схемы стали конфликты, возникающие между местными органами управления образованием и школами. И в 1998 г. был принят новый законодательный акт, запрещающий школам уходить из под контроля местных органов управления образованием. Тем не менее, последний акт сохранил преимущества прежнего подхода, закрепив их, делегируя еще большее количество полномочий, теперь уже всем школам, а не только тем, которые финансировались напрямую государством. Кроме того, были законодательно закреплен максимальный процент бюджета, который местные органы управления образованием могли расходовать на собственные нужды. Все остальные деньги непосредственно пересылались в школы,
В 2002 году в парламент принимает законопроект, соответственно которому органы управления школы получают дополнительные полномочия. Теперь успешный орган управления школой может брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. Если рядом с успешной школой находится слабая, то полномочия управления этой слабой школой могут быть переданы органу управления сильной соседки.
Действующая модель
Практически в каждой английской школе есть общественный Управляющий совет (раньше он назывался «Управляющий орган»). Этот Совет, по закону, обязан руководить деятельностью школы. В состав этого органа входят следующие представители:
- родители, избранные другими родителями;
- учителя, которых избирают сотрудники школы,
- директор,
- представители местных органов управления.
Эта группа привлекает других членов Совета: представителей от деловых кругов и от иных значимых структур местного сообщества.
Если деятельность школы поддерживает благотворительный фонд, они управляют и работой этого фонда. Состав Совета от 15 до 20 человек, в зависимости от размера учебного заведения. Совет выбирает председателя, который не может быть ни директором, ни одним из учителей.
Совет утверждает в должности всех учителей, хотя непосредственно подбирает в педагогический состав учителей обычно директор. Фактически Совет выступает в роли работодателя для педагогического состава школы.
Управляющий Совет школы отвечает за распределение школьного бюджета. (В основу изложения положено выступление Майкла Барбера, - одного из «отцов» нынешней английской образовательной реформы, ныне старшего советника премьер-министра Великобритании, - на семинаре ГУ-ВШЭ по общественному управлению в образовании. - Подмосковье, 19 мая 2002г.)
Совет отвечает за расстановку приоритетов при расходовании средств, он решает, сколько учителей назначить, сколько набрать других сотрудников, какую технику купить, сколько книг приобрести, какие средства выделить на ремонт и поддержание школьного здания в нормальном состоянии.
Он отвечает за учебную программу школы (за пределами времени, отводимого на исполнение обязательного национального учебного плана, может распоряжаться оставшимися часами) и устанавливает правила школьной жизни (правила поведения учащихся, введение или отмену школьной формы).
Он может фактически являться владельцем школьного здания, отвечает за привлечение большей части капитальных инвестиций.
Работу Совета контролирует общественность. Раз в год члены Совета обязаны публиковать годовой отчет деятельности школы, куда включаются, в том числе, и результаты образовательного тестирования, показанные школой. Вслед за этим организуется общешкольное собрание, на котором родители учеников могут задавать вопросы по существу подготовленного доклада. Основываясь на имеющихся данных, Совет задает количественные показатели будущего состояния обучения детей и состояния школы, ищет пути совершенствования этих показателей. Планируемые показатели (цели) также публикуются.
Большинство видов деятельности Совета проводится при непосредственном участии директора, который, что естественно, обладает одним из наиболее влиятельных голосов в формировании школьной политики.
Местные власти непосредственно не управляют жизнью школы. Но они проводят мониторинг успеваемости учреждения и контролируют со своей стороны расход финансов.
Делегирование полномочий школам – фактически, перевод их на самоуправление, в автономный и самостоятельный режим, - происходит лишь при выполнении ими некоторых условий. Если управление школой неэффективно, если имеются случаи коррупции или академические показатели школы неадекватны и вызывают жалобы родителей, то местные власти имеют право и должны вмешаться. Эти властные полномочия оформлены законом.
Самая мягкая форма вмешательства - это письменное предупреждение, которое посылается директору школы и органу школьного управления (совету). В нем сообщается, какие действия школа должна предпринять по коррекции сложившейся ситуации. В крайнем случае, власти могут даже отобрать у школы бюджет или поменять органы управления. Но всякий раз, когда они решают вмешаться в деятельность школы, они должны доказательно обосновать свое вмешательство.
Достижения и проблемы английской реформы
Первое достижение: ответственность за реформирование образования лежит непосредственно на школах. Для этого школы достаточно обеспечены финансами и властными полномочиями. При этом они должны быть подотчетны общественности, что ставит их в более ответственную позицию.
Второе: у хороших директоров и учителей возникло чувство освобождения от многих формальных зависимостей. Теперь не нужно просить разрешения у местных органов управления образованием сделать ремонт каждый раз, если он срочно требуется. Согласовывать это ни с кем уже не нужно, а нужно просто брать и делать его.
Третье: появилась возможность разнообразить школы, потому что каждая школа теперь несет на себе ответственность за свою судьбу.
Четвертое: демократизация жизни школ. Сейчас гораздо больше родителей вовлечено непосредственно в управление школой, чем когда-либо раньше.
Пятое: данные, касающиеся выполнения школой своих основных задач, широко публикуются. Такова британская версия гласности образования. Поэтому никакие проблемы сегодня от внимания общественности не ускользают.
Но есть вопросы, на которые до сих пор не найдены подходящие решения.
Первая проблема: граждане, входящие в состав школьного Управляющего совета, работают фактически волонтерами, им ничего за такую работу не платят, но ответственности у членов Совета от этого меньше не становится.
Вторая проблема: по-прежнему очень многое зависит от директора, его личностных качеств и профессиональных навыков. Сейчас делаются большие вложения в подготовку руководителей школ. Этот процесс начался с середины 90-х, а надо было бы начать по крайней мере в 80-х.
Несмотря на то, что процесс перемен порой приобретал весьма проблемный и острый характер, сейчас можно быть уверенным, что большинство английских работников школы (и родителей) не захотят «перевести стрелки назад» и вернуться к прежней ситуации.
Правила формирования и работы Управляющих советов (УС) были пересмотрены совсем недавно, в марте 2003 года, и нижеследующие новые правила должны быть введены в действие во всех школах в сроки с 1 сентября 2003 г. до 31 августа 2006 г. Дадим их краткое изложение.
Состав Управляющего совета
Каждая школа должна определить число членов своего управляющего совета (от 9 до 20). При подсчете не учитываются спонсоры или дополнительные члены советов конфессиональных школ (как правило, назначаемые церковью).
Обычные общеобразовательные государственные школы, детские сады и школы для детей со специальными потребностями (далее – школы) должны иметь следующий состав Совета:
1) одна треть или более – родители;
2) по крайней мере два члена, но не более одной трети состава, должны быть из числа штата школы;
3) одна пятая часть - представители местных органов управления образованием;
4) не менее одной пятой - представители местного сообщества.
Дополнительно к этому количеству школа может включить в состав Совета двух спонсоров.
Представители родителей выбираются общешкольным родительским собранием и не переизбираются в течение срока действия решения собрания (напр., 3 года), - даже если их дети закончат школу или уйдут из нее, - пока сами того не пожелают. Переизбранными они могут стать, однако, только при наличии детей в школе. Если кандидатов и желающих мало, Совет сам назначит (кооптирует) новых членов. Нельзя быть представителем родителей, работая в школе при нагрузке более 500 часов в год, или будучи чиновником местных органов управления образованием.
Представители штата. – Директор попадает в состав Совета по должности, если не решит отказаться. Если в составе Совета 2 представителя штата школы – это директор и учитель. Если три - директор, учитель и член подсобного штата. Они могут состоять в Совете, пока работают в школе. Члена от каждой категории (учитель, обслуживающий персонал) избирают на собрании работников соответствующих категорий.
Представители местных органов управления образованием назначаются этими органами.
Представители местного сообщества назначаются (кооптируются) Советом. Они должны жить в округе, который обслуживает школа и, по мнению Совета, должны быть заинтересованы в успехе школы. Они дисквалифицируются, если оказываются представителями первых трех категорий.
Представители партнерских организаций номинируются родителями и утверждаются Советом.
Представители спонсоров номинируются теми спонсорами, которые оказали значительную помощь школе.
Функции Управляющего совета
Члены Совета могут делегировать некоторые свои функции директору.
Однако, имеются важные функции, которые Совет обязан оставить исключительно в своем ведении (не может их делегировать):
• решения, касающиеся объема деятельности Совета;
• назначение, кооптирование и вывод членов Совета;
• назначение и вывод председателя и вице-председателя Совета;
• требования проведения полного сбора членов Совета;
• регулирование процедур Совета и его комитетов, комиссий;
• решения о делегировании функций комитетам Совета - об их формировании, членстве, процедурах и отчетах;
• одобрение перспективных направлений деятельности школы;
• одобрение ежегодных отчетов родителям;
• публикация предложений о закрытии школы или пересмотре ее статуса;
• публикация предложений об изменении статуса, категории школы;
• определение условий приема детей в школу;
• протест по условиям приема детей в другие школы;
• определение объемов («контрольных цифр») набора учеников и возможных допустимых изменений;
• определение процедур апелляции по приему;
• определение длительности проведения занятий, длительности семестров и четвертей, каникул;
• одобрение официального бюджета школы для представления в местные органы управления на каждый финансовый год (кроме черновиков и ревизий бюджета);
• решения, связанные с коллективными религиозными мероприятиями (разовыми или систематическими);
• решения о дисциплинарных требованиях в школе;
• принятие и пересмотр соглашений (типовых договоров) между школой и семьей;
• обеспечение адекватного курса сексуального воспитания;
• запрет политической индоктринации и обеспечение баланса в обсуждении политических вопросов;
• определение и пересмотр политики школы в области платы за образовательные услуги и скидок;
• организация апелляций по поводу увольнения с работы.
Некоторые функции не делегируются директору или штату, но могут быть делегированы тому или иному комитету (комиссии) Совета:
• стандарт посещаемости уроков;
• обращения к госсекретарю, оспаривающие решения местных органов управления по поводу приема учащихся;
• установление школьных стандартов достижений учащихся;
• решения по поводу помещений и оборудования;
• назначение и увольнение исполнительного секретаря Совета или секретаря одного из комитетов;
• решения по поводу приема конкретных учащихся.
Вместо послесловия
Сейчас раздаются вопросы, почему мы ищем опыт гражданского влияния на школу за рубежом, например, в Англии? Наша школа всегда была богата собственными традициями. Спору нет, это так. Но в данном случае нам не следует подменять тезис о глубине и прочности знаний, методике преподавания тезисом о том, будто мы знаем свой опыт построения государственно-общественного управления школой. Именно такого опыта у нас нет.
Это вовсе не означает, что если нам более подходит опыт Англии, то непременно его и надо копировать. В английской модели на Управляющий совет возложена ответственность за обеспечение качества обучения в школе. Роль Управляющего совета очень велика по законодательству. Совет отвечает за выполнение стандартов и результат обучения, имеет полномочия назначать и снимать директора. Внимательно рассмотрев функции совета, мы можем сделать вывод о том, что большинство функций передано совету от директора, а часть -- от вышестоящего органа управления образованием.
Совершенно очевидно, что в наших условиях создать английскую модель Управляющих советов не удастся. Ситуация в образовании, да и гражданская культура нашего общества такова, что мы не можем возложить всю ответственность за эффективность работы школы на совет. В Англии для этого потребовалось 15 лет. Практически Управляющий совет управляет директором, учениками, родителями, а вместе с директором и педагогическими работниками школы.
В наших условиях можно пробовать создавать Управляющий совет как коллегиальный орган, поставив его равным директору школы в вертикали управления. Особое внимание в этом случае следует уделить распределению управляющих полномочий между директором, советом и местным органом управления образованием, чтобы избежать конфликта интересов.
По мере укоренения этой практики школьное образование естественным образом перейдет на новые принципы и стиль управления, изменит требования к директорам и администраторам, а в последствие изменит всю систему управления образованием.
И последнее, но как говорят англичане: не последнее по значимости, появление школьных советов – это не только путь к либерализации системы образования, но и инструмент для развития гражданского общества, для развития демократии.
